如何理解《規則》關于監督檢查和審查調查部門分設的要求?

 
 
打印

     《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(以下簡稱《規則》)第十一條規定,紀檢監察機關應當建立監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。市地級以上紀委監委實行監督檢查和審查調查部門分設,監督檢查部門主要負責聯系地區和部門、單位的日常監督檢查和對涉嫌一般違紀問題線索處置,審查調查部門主要負責對涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪問題線索進行初步核實和立案審查調查。本條規定是黨中央關于紀檢監察機關內控機制建設要求的集中體現,據此構建起對監督執紀權力的制約和監督體系,而在市地級以上紀委監委實行監督檢查和審查調查部門分設,則是這個制約和監督體系的主要內容。

  紀檢監察機關在黨和國家權力體系中的特殊地位,迫切要求加強本機關內控機制建設。黨的十八大以來,隨著紀檢監察體制改革的推進,紀檢監察機關監督范圍擴大、監督對象大大增加、權限也更加豐富了,與此同時,“誰來監督紀委”的問題更為引人關注。權力缺乏制約和監督必然帶來腐敗,古今中外概莫能外。《規則》的出臺,就是把紀檢監察機關的權力關進制度籠子,其中一個很重要的措施就是完善內控機制。

  自1978年12月黨的紀律檢查機關恢復重建以來,紀檢機關就圍繞監督執紀權,不斷加強內控機制建設。在恢復重建之初就分別設立紀律檢查室和案件審理室,通過部門分設,構建起案件審理室對紀律檢查室的調查結果進行獨立審核的制約機制。此后,隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭力度不斷加大,紀檢機關查辦案件工作不斷加強,根據形勢需要,從中央到地方各級紀委在原辦公廳(室)承擔案件統計工作基礎上,紛紛組建獨立的案件監督管理室,擔負起對重要問題線索集中統一管理、組織協調、對依紀依法辦案情況進行監督檢查、督促辦理等職責,構建起對監督執紀權行使全過程進行監督的機制。2017年1月通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》,規定市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設。此后,很多地方進行了探索,特別是結合監察體制改革的推進,在紀檢監察機關內部圍繞監督執紀權力的行使,構建起監督檢查、審查調查、案件監督管理和案件審理相互協調、相互制約的內控機制,將紀檢監察機關的權力關進了制度籠子。

  監督檢查和審查調查部門分設是內控機制建設中的重要環節。作為黨內監督和國家監察專責機關,紀檢監察機關的基本職責歸納起來就是發現問題和處置問題,相對應就有了監督檢查權和審查調查權。按照邏輯,內設機構及其相互關系的設計應該是圍繞著建立對上述權力的行使進行有效制約和監督展開。但從1993年紀檢監察機關合署辦公直到推進“三轉”的這二十多年中,紀檢監察機關內設機構的設置帶有濃厚的紀檢和監察兩種職能色彩。兩個機關合署辦公后,除紀檢監察室、案件審理室、信訪室等部門實現了整合外,執法監察室、監察綜合室、糾風室及后來設置的效能監察室等都是原來監察機關的內設機構,負責政風監督;黨風廉政建設室一直是紀委的內設機構,負責黨風監督;紀檢監察室則主要負責查辦案件。這種機構設置不僅導致紀檢監察機關職能發散,其權力行使也很難形成有效的監督合力。隨后的“三轉”要求聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭,往監督執紀問責上轉,于是在內設機構改革中,將黨風廉政建設室、糾風室合并為黨風政風監督室,負責黨風政風建設的綜合協調,撤銷執法監察室和效能監察室,監督檢查職能由紀檢監察室行使。但問題隨之而來,紀檢監察室既行使監督檢查權,又行使執紀審查權,權力過于集中,而且有聯系地區或部門、單位,存在被監督對象拉攏腐蝕的風險,更重要的是,監督檢查權和執紀審查權由一個主體行使,無法形成權力之間的有效制約和監督,導致出現了不少問題。過去幾年,紀檢監察機關查處了一些“內鬼”,在查處其違紀違法問題過程中,也發現了監督執紀權行使的關鍵點和風險點,并有針對性地設計了防范措施,監督檢查和審查調查部門分設正是在這種背景下出現的。監督檢查部門有固定的聯系地區或部門、單位,負責日常監督,但沒有對涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪問題的審查調查權,被拉攏腐蝕的風險相對較小。審查調查部門實行一案一授權,監督對象平時不知道該去拉攏腐蝕哪一個審查調查室,同時審查調查部門又可以對監督檢查部門的談話函詢工作進行檢驗和監督。與案件審理、案件監督管理部門的制約和監督相比,監督檢查和審查調查部門分設真正深入到了監督執紀權的內部,將其劃分成監督檢查權和審查調查權,通過由兩個不同的部門行使,形成兩種權力的制衡。

  監督檢查和審查調查部門分設也是切實履行監督第一職責的現實需要。黨的十八大以來,我們在全面從嚴治黨的實踐中深刻認識到常態化監督檢查的重要作用,逐步形成“監督是紀檢監察機關的第一職責”理念,兩個部門分設對落實這種要求至關重要。以海南省紀委監委為例,從人員力量上講,兩個部門未分設時,紀檢監察室編制也就7人,要負責監督的市縣達到六七個,再加上審查調查職責,平時工作重心基本都放在調查核實問題線索上,監督檢查工作處于“說起來重要、忙起來不要”的尷尬境地。實行兩個部門分設,可以較好地解決人員力量過少、無力履行監督檢查職責的問題。從權力性質上講,監督檢查權和審查調查權是兩種不同的權力,行使的流程、采取的方法和手段、對權力行使者專業素養的要求也存在差異。作為監督檢查部門,我們認為最重要的是廣泛熟悉黨內法規,掌握評判標準,否則就無法對一個地區、部門或單位黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨是否存在不足或違規之處進行評判。在對公職人員進行監察時,要熟悉與監察對象行使職權相關的法律法規,否則也無法判別其履職行為是否違法。在盡可能全面地掌握相關黨內法規和國家法律法規基礎上,對監督對象的具體履職行為進行深入思考、評判,才能練就發現問題的火眼金睛。作為審查調查部門,接觸到的問題線索已是監督檢查部門、巡視組經初步判斷存在問題的,有時甚至對是什么類型的問題、違反了什么規定都已有初步結論,作為審查調查人員,重要的是通過外圍收集物證、書證、人證來初步確定審查調查對象問題的性質;通過強有力的思想政治工作,使審查調查對象知錯認錯或悔罪認罪。這要求審查調查人員具備較強的外調取證能力和審查談話能力。在外調取證時,以審判為中心調查收集證據,要保證取證行為合法規范、證據與待證事實存在關聯關系;在開展審查調查談話時,能夠用黨的政策和策略來教育審查調查對象,最終教育感化審查調查對象。(作者單位:海南省紀委監委)




下一條:解釋世界的科學指南 改造世界的有力武器 ——馬克思主義為什么“...
上一條:認真貫徹主題教育總要求
传奇电子游戏